新中国成立以来，特别是改革开放以来，党和政府从维护国家和社会长治久安的现实以及改造社会、改造人的历史使命出发，高度重视刑满释放人员的安置帮教工作，并取得了重大成就。目前我国已进入改革攻坚期、社会转型期和矛盾凸显期，监狱、未成年犯管教所和看守所（以下称为监所）刑满释放人员（附加剥夺政治权利除外）和解除社区矫正人员（以下称为刑满释放人员）的安置帮教工作面临着更大的挑战，刑满释放人员衔接管理也遇到诸多困难和问题。这就要求各有关部门必须各司其责，主动做好刑满释放人员安置帮教工作的具体衔接和配合工作，认真研究和把握新时期刑满释放人员衔接管理工作的特点和规律，不断探索和完善衔接管理工作创新发展的新路径，最大限度地预防和减少刑满释放人员重新犯罪，全力维护社会稳定和长治久安。
一、刑满释放人员衔接管理的制约因素
（一）专门立法滞后，日常衔接管理等执法活动缺乏统一的法律依据，影响了安置帮教工作顺利开展。一是安置帮教工作有关法规散见于其他法律政策层面。《宪法》《监狱法》《未成年人保护法》等法律的相关条款为安置帮教工作的开展提供了法律依据。我国还有许多关于安置帮教工作的中央规范性文件，它们也为安置帮教工作提供了法律政策依据。为了依法有效开展安置帮教工作，各地方纷纷制定地方性规范性文件，这些也是安置帮教法律依据的组成部分，如《江苏省刑满释放重点帮教对象衔接管理工作规范（试行）》（以下称为《工作规范（试行）》）等。二是专门立法滞后，《安置帮教法》尚未制定。目前，安置帮教工作依据使用的意见、政策、规章等效率层级低，不能涵盖安置帮教工作的全部内容。部分安置帮教规章制度可操作性差，有的仅就安置帮教原则问题做了说明，缺乏具体实施细则。安置帮教工作各地方具体情况不一样，相关政策也不统一。安置帮教立法滞后，难以适应新时期安置帮教工作实践需要，并导致一系列问题，影响安置帮教工作的有效开展。
（二）重点安置帮教对象衔接管理存在薄弱环节，监地衔接机制亟待完善。一是重点安置帮教对象衔接管理存在薄弱环节。在实际工作中，有的监所与县（市、区）安置帮教机构衔接不力，部分刑满释放人员出监所后长期不报到、不落户或人户分离，甚至不回原籍，没有和基层安置帮教组织衔接就直接流入社会，成为人口管理的盲区，甚至重新犯罪。少数县（市、区）司法行政机关安置帮教机构、司法所未按必接要求派人前往监所接回必接重点帮教对象，给衔接工作带来被动。监所派人将刑满释放重点帮教对象送至户籍地司法所以后，存在刑满释放重点帮教对象亲属拒不接收或刑满释放重点帮教对象拒不签字等情况，增加了衔接管理工作的难度和隐患。二是存在病残犯和刑满释放难等问题，需要监地共同协调妥善处理。刑满释放人员因服刑期间劳动致伤致残、疾病等问题有诉求且在刑满释放时仍未解决，需要县（市、区）司法行政机关安置帮教机构协助监所进行处置，也需要监所及时向有关部门提供相关疾病诊断证明、因劳动致伤致残等材料。但实际工作中存在少数地方保护主义和本位主义现象，没有形成地方司法行政机关和监所一盘棋思想和整体合力，给问题的处理和有效解决增加了不必要的困难。罪犯刑满释放难作为监狱“三难”问题之一，需要监地双方加强沟通协调，不断增强互信，拓展思路，创新工作机制，切实妥善解决，为社会稳定大局共同努力。
（三）监地信息对接和文书传递存在问题，出监教育和改造质量评估亟待加强。一是信息对接和文书传递不及时不准确。有的监所工作人员未在规定时间内，将即将刑满释放罪犯的改造表现、评估意见和帮教建议等情况通过司法部刑满释放人员信息管理系统传递至其户籍所在地相关部门。部分司法所工作人员未按规定要求及时查看、下载监所辖区内刑满释放人员有关信息并进行反馈，给衔接工作开展带来不利影响。在实践中，还存在部分监所《刑满释放通知书》等法律文书书写不规范或者发送不及时情况，加大了刑满释放人员所在地及时掌握人员回归信息的难度。有的县（市、区）安置帮教机构未能规定时间传递相关文书回执寄回监所，也未及时将有关法律文书寄送司法所。工作中还存在邮寄未使用挂号信或邮政快递，有的对寄送法律文书没有逐件登记。二是出监（解矫）教育发展不平衡。应该看到，现在多数监所对出监教育比较重视，建立出监监区（出监小组）、回归指导中心或低度戒备分监狱，丰富和创新教育内容和形式，取得明显成效。但是出监教育发展不平衡，有些单位领导思想不够重视，没有成立专门从事出监教育的监区（小组）和回归指导中心，出监教育的时间安排和受教育面不达标，教育的内容和形式单调乏味。监所与地方司法行政机构、司法所或社会组织在出监教育方面配合联动不够，没有积极搭建平台开展监所内职业推介、现场招聘会等帮教活动。有的县（市、区）司法行政机关社区矫正机构和司法所对即将解矫人员的教育没有引起足够重视。三是矫正评估的科学性和准确性有待进一步提升。监所和县（市、区）司法行政部门组建成立的评估小组成员业务能力参差不齐，需要通过学习培训提升评估工作技能。监所评估依据、评估模式和出监罪犯再犯罪危险评估系统等模块需要完善升级。社区服刑人员分类分等分阶段矫正修复的评估工具有待开发。评估的信度和效度直接影响到对一般帮教对象和重点帮教对象的区分，特别是倘若应当作为重点帮教对象的刑满释放人员没有被评估排查出来，势必会影响后续衔接帮教的质量效果，进而引发和增添社会不安全因素。
二、实现刑满释放人员有效衔接管理的路径选择
（一）加快制定颁布实施《安置帮教法》，为衔接管理提供必要的法律依据。一是制定颁布实施《安置帮教法》的必要性。依法治国是我国的一项基本国策，其基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，而有法可依是基础。安置帮教工作是社会综合治理的一项重要内容，也是维护社会和谐稳定的重要条件。必须重视安置帮教法治建设，通过立法规范安置帮教工作，做到依法安置，依法帮教。二是安置帮教立法的原则。从中央和各地关于安置帮教方面的规范性文件来看，在立法中要坚持以下两项原则：1.齐抓共管、共同帮教的原则。在立法中，既要明确安置帮教专门机构的责职，又要对其他有关部门的责任作出规定，要求各部门分工负责、互相配合，提倡社会力量参与帮教。2.安置帮教市场化、帮教社会化的原则。应当注重对刑满释放人员的技能培训，鼓励他们能够依靠专业技能自主择业或创业。有关社会组织和企业单位特别是有安置帮教能力的单位应当为安置帮教工作提供便利条件，在招工时可以多吸纳刑满释放人员。三是安置帮教立法的主要内容。结合我国安置帮教工作方面的法律文件和相关立法模式，安置帮教工作立法中应当重点包括以下六个方面内容：总则、帮助教育、衔接工作、就业安置帮教、奖惩制度、附则。在衔接工作部分，主要有认真开展出监（解矫）教育和改造质量评估、做好重点帮教对象的衔接工作、建立刑满释放人员信息库、规范法律文书和档案管理等。
（二）切实加强出监（解除矫正）教育，做好释放前回归指导。一是加强出监（解除矫正）教育。根据江苏省《关于进一步深化全省司法行政刑罚执行一体化工作的意见》（以下称为《意见》）规定，要积极推进各监狱、未成年犯管教所出监监区（出监小组）建设，对实际服刑1年以上的罪犯在刑满释放前3个月、实际服刑不满1年的罪犯在刑满释放前1个月，社区矫正机构在社区服刑人员矫正期满前1个月，集中组织开展以适应社会生活为主导的出监教育，确保出监教育送教育比例达100%。二是明确出监（解除矫正）教育的主要内容。出监（解除矫正）教育主要内容有：以政治改造为统领的“五大改造”教育；法律法规、公民道德教育；心理健康教育；安置帮教政策和前途的教育；“两个告知”教育（即监所对即将刑满释放人员开展安置帮教告知教育，对裁定假释或决定暂予监外执行罪犯开展社区矫正告知教育）；刑满释放(解除矫正）前谈话教育；组织书写个人服刑改造（矫正）小结；开展社会适应性训练、职业技能培训教育；其他教育。三是做好释放前回归指导。县（市、区）司法行政部门安置帮教机构应当组织社会保障和民政等部门、企业、社会组织、爱心人士等，进监所对即将刑满释放人员开展就业推介等回归指导和就业需求调查等活动，了解即将刑满释放人员的具体情况和个别化需求，为其顺利回归融入社会创造条件。监所应当为地方司法行政部门安置帮教机构等组织进监所开展回归指导和需求调查等帮教活动提供便利条件。
（三）有效开展教育改造质量评估工作。一是成立评估小组和分段评估。各监所成立由相关监区（科室）民警组成的出监所评估小组，并对本监所服刑人员出监评估工作进行业务指导。社区矫正期满前评估小组由县（市、区）司法行政部门矫正机构和司法所社区矫正工作人员组成。监所在罪犯释放前3个月（入监时间少于1年的，为刑满释放前1个月），县（市、区）社区矫正机构在社区矫正期满前1个月，启动相关评估工作。县（市、区）安置帮教机构和司法所在接收刑满释放人员时要进行再次评估，并定期进行后续评估，以检验评估效果，不断完善帮教方案。二是完善评估标准和依据。监所进行评估的主要依据有：原判罪名、刑期、犯罪类型、历次服刑受矫情况；认罪悔罪情况；矫正目标完成情况；一贯改造表现；身体和心理情况；家庭情况；量表测试情况；人际交往情况等。社区矫正机构评估依据为社区矫正重点服刑人员管理工作规范和日常矫正表现。监所和县（市、区）安置帮教机构应当为每一名服刑人员建立评估档案，也可以邀请社会组织作为第三方参与评估，统一评估标准，提升评估工作的科学化规范化水平。三是深化评估结果应用。根据评估结果，将即将刑满释放（解除矫正）人员区分重点帮教对象和一般帮教对象，向有关部门分别提出对针对性的安置帮教建议。根据评估情况，对有明显重新犯罪倾向的服刑人员，认定为重点安置帮教对象。有下列情况之一的，直接认定为重点安置帮教对象：“三假”人员（刑满释放前仍未核清真实姓名、身份、住址的人员）；“三无”人员（刑满释放后无家可归、无业可就、无亲可投的人员）；刑满释放时未满18周岁的；危害国家安全犯罪的；患严重疾病导致生活能力缺失（包括精神类疾病），且无亲属或亲属拒绝接的；因服刑期间劳动致伤致残、疾病等问题有诉求且在刑满释放时仍未解决或达成协议的；其他特殊情形的。
（四）做好预释放人员衔接信息沟通和文书寄送工作。一是做好刑满释放前衔接信息对接工作。《办法》规定，设区的市、县（市、区）司法行政部门安置帮教机构应当建立与监所信息对接和沟通联络机制，了解本辖区服刑人员情况。监所应当在服刑人员入监后一个月内，将服刑人员基本信息及未成年子女信息录入司法部刑满释放人员信息管理系统，县（市、区）司法行政部门安置帮教机构和司法所应当在3个工作日内，对监所录入信息进行核查并及时反馈。监所必须在每月14日前，将下月即将刑满释放人员服刑相关信息录入司法部刑满释放人员信息管理系统。对身份不明的服刑人员，所在监所要自行甄别或通过原侦查机关继续核实其身份后，再进行反馈。司法所应当及时下载名单，制定衔接方案，并于3个工作日内向监所发送回执。司法所对重点帮教对象要通报辖区公安派出所、乡镇（街道）政府（办事处）。二是做好文书寄送工作。监所移交文书材料，是衔接管理的基础工作，是做好安置帮教的重要环节，相关法律文书的制作填写要准确、及时和规范。监所应在服刑人员刑满释放前1个月，将《刑满释放人员通知书》和罪犯出监鉴定表、出监综合评估、判决书、减刑裁定书、安置帮教建议等相关法律文书和材料，通过挂号信或邮政快递寄至服刑人员户籍所在地县（市、区）安置帮教机构，并逐件登记。对拟呈报减余刑的服刑人员，监所应当在向法院呈报材料的同时，将相关衔接信息录入司法部刑满释放人员信息管理系统。如果未能通过法院审核或者法院减刑日期有变化，监所应当及时将原有录入信息撤销或进行修改，并及时告知县（市、区）司法行政部门安置帮教机构。县（市、区）安置帮教机构收到相关法律文书后，应当在15日内将《刑满释放人员通知书》回执寄回监所，并将《刑满释放人员通知书》和《解除社区矫正证明书》送交有关乡镇（街道）司法所。
（五）落实重点帮教对象“必接必送”制度，强化有效衔接管控。一是必接的办理程序和具体情形。根据衔接工作方案，重点帮教对象刑满释放当日（正常情况为当日上午11时前），其户籍地县（市、区）安置帮教机构、司法所安排工作人员凭工作证、介绍信或公函，前往监所将重点帮教对象接回，动员重点帮教对象亲属参与，并在监所与监所工作人员、刑满释放重点帮教对象亲属完成交接手续，填写《“必接必送”衔接登记表》并签名盖章。必接重点帮教对象的具体情形有：有明显重新犯罪倾向的；“三无”人员；刑满释放时未满18周岁的；危害国家安全犯罪；具有其他特殊情形的。二是必送的办理步骤和具体情形。根据衔接工作方案，重点帮教对象刑满释放当日上午，监所安排人员将刑满释放重点帮教对象送至其户籍地司法所，与县（市、区）司法行政部门安置帮教机构、司法所、重点帮教对象亲属完成交接手续，填写《“必接必送”衔接登记表》并签名盖章。必送具体情形有：“三假”人员；患严重疾病导致生活能力缺失（包括精神类疾病），且无亲属或亲属拒绝接收的；因服刑期间劳动致伤致残、疾病等问题有诉求且在刑满释放时仍未解决或达成协议的。三是重点帮教对象衔接管理过程中的权利保护和下落不明的处置。监所、县（市、区）安置帮教机构、司法所在刑满释放重点帮教对象回归社会衔接过程中，一定要依法维护重点帮教对象应该享有的合法权利，接送重点帮教对象过程中不得采取强制措施。根据《办法》等相关规定要求，县（市、区）司法行政部门安置帮教机构、司法所、公安派出所发现辖区内有刑满释放人员特别是重点帮教对象未按规定办理安置帮教、户籍登记手续的，应当督促刑满释放人员办理相关手续，司法所、公安派出所应当相互通报信息。司法所发现刑满释放重点帮教对象下落不明的，应当及时向当地公安派出所通报，由公安机关组织查找，落实相应措施。
（六）跟踪回访和重点帮教对象衔接管理中出现问题的处置。一是做好跟踪回访。监所应当依托监地建立互帮共建机制，对刑满释放人员特别是本监所刑满释放后一年内的重点帮教对象回归社会后的生活、就业、遵纪守法等情况进行跟踪回访，开展对重点帮教对象重新犯罪情况调查，了解掌握刑满释放人员教育改造效果。县（市、区）司法行政机关安置帮教机构、司法所应当支持、配合和协助监所开展跟踪回访工作，必要时也可以专题调研等形式，会同监所、公安机关对本地刑满释放重点帮教对象进行调查，发现和解决安置帮教措施落实中的难题和问题。二是重点帮教对象“必接必送”交接时出现异常情形的处理。根据《工作规范（试行）》规定，监所对于县（市、区）司法行政部门安置帮教机构、司法所未按规定要求派人进监所接回必接对象的，应当及时通知设区的市司法行政部门，并层报上级部门。监所派人将刑满释放重点帮教对象送至其户籍所在地司法所后，如果刑满释放重点帮教对象亲属拒不接收或刑满释放重点帮教对象拒不签字的，司法所和监所民警应当使用执法记录仪将释放情况进行记录，并及时呈报上级部门。与此同时，县（市、区）司法行政部门应当协调司法所先行接收，并在上级有关部门的指导协调下推动当地党委政府安置帮教主体责任的落实。刑满释放人员因服刑期间劳动致伤致残、疾病等问题有诉求且在刑满释放时仍未解决的，县（市、区）司法行政部门安置帮教机构应当教育引导其通过信访、法律途径依法依规反映情况，监所应当予以解决配合，妥善处置。对“三假”人员以及刑满释放前仍未查清身份的人员，由监所送至原侦查机构所在地县（市、区）司法行政部门安置帮教机构进行衔接帮教。三是重点帮教对象衔接管理中问题的处置。监地对“必接必送”存在争议的，监所应当在服刑人员刑满释放前10个工作日上报省级安置帮教机构。监所对送回存在异议的，监所应当启动应急预案并层报上级有关部门，共商处置。对涉及服刑期间因劳动致伤致残、疾病等问题，应当向有关处理部门提供相关疾病诊断证明、因劳动致伤致残情况报告等材料。监地在接送过程中发生交通、人身伤害、人员失控等意外事故，应当立即报警并向本单位报告，依照相关程序妥善处理。相关单位应当按照重大事项报告制度有关规定，层报上级机关。
（七）落实帮教小组和责任人，做好建档和登记工作，加强“必接必送”经费等必要保障。一是落实帮教小组和责任人。刑满释放人员回归社会后，当地县（市、区）安置帮教机构、司法所和村居等组织要及时协助他们办好落户手续，建立帮教小组，签订帮教协议，落实帮教措施。每个刑满释放人员必须指定一个帮教小组，小组成员由司法所专职工作人员、社区民警、村（居）治保主任、帮教志愿者、家属等人员组成。社区矫正人员期满解除矫正后，应及时纳入安置帮教范围，并开展安置帮教工作。安置帮教小组要定期将安置帮教工作情况汇报司法所，并认真填写相关工作记录簿，帮教期满交司法所存档。司法所应按规定排查辖区内安置帮教对象情况，按时上报县（市、区）安置帮教工作机构，重大情况及时上报。二是依法建档，做好相关登记工作。刑满释放人员出监所后，实行刑满释放5年、解除社区矫正期满3年档案登记管理制度。重点帮教对象安置帮教工作档案保管期为15年，从安置帮教期限届满的次年起算。到期需要销毁的，应当报上级安置帮教机构核准，未成年帮教对象安置帮教工作档案应当遵守有关档案封存的规定。县（市、区）安置帮教机构收到刑满释放人员通知书后应及时进行登记，并在3日内将通知书发至户籍所在地的司法所。乡镇（街道）司法所从接收刑满释放人员5日内，应了解掌握其服刑期间的表现情况，填写相关情况登记表。司法所对辖区内的安置帮教对象进行分类造册，并报送县级安置帮教机构备案。三是加强“必接必送”经费等保障。江苏省规定，监所必送经费在监所相关业务工作经费中列支。必接经费按照本省设区的市范围内、设区的市氛围外和省外三种情况确定每接回一名重点帮教对象予以补助的标准（一般对上述三种情况分别予以人民币400元、600元和1200元补助）。相关规定补助标准不足的，按照实际支出费用结算。县（市、区）安置帮教机构或司法所接回刑满释放人员补助费用，由各地财政部门根据上一年度回归人数和接回路途远近落实，纳入安置帮教专项经费并下达给当地司法局。各地要结合实际，落实警用车辆配备和规范使用，为重点帮教对象必接必送提供必要条件。