江苏省司法厅  杨学农

目前国家层面和绝大多数省级层面尚未制定出台专门的安置帮教法律法规，仅仅依靠中央和省级层面制定的政策性文件以及司法行政部门单独或联合其他部门制定的相关制度，这些制度往往位阶不高，有的还不便于公开，具有明显的局限性，执行效果不强，已很难适应新形势下衔接安置、教育帮扶刑释解矫人员及预防和减少其重新违法犯罪的需要。加之少数地方党委政府安置帮教工作主体责任履行不够积极，相关成员单位职责落实和协同配合不够主动，监所“释放难”化解不够顺畅，人财物等相关保障不够到位等问题日益凸显，一定程度上制约了安置帮教工作的高质量发展。在全面推进平安法治建设、深化社会治理体系和治理能力现代化的大背景下，做好安置帮教工作迫切需要通过推进地方立法加以保障，进而推动国家层面安置帮教工作立法，从而为安置帮教工作整体发展提供坚强的法律支撑。

一、推进安置帮教工作地方立法的必要性与可行性

（一）推进安置帮教工作地方立法是安置帮教改革的迫切需要。

近年来，江苏省司法厅以司法行政系统刑罚执行一体化建设为抓手，稳步推进以“前置化、协议制、社会化”为重点的安置帮教工作改革，着力构建“衔接无缝化、安置多元化、帮教科学化、管理信息化、工作规范化”的安置帮教工作新格局，初步建立了安置帮教“源头预防、过程控制、末端治理”的工作体系，“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、法治保障”的工作机制日益形成1，安置帮教对象当年内重新犯罪率始终控制在1%以下的较低水平，为维护社会和谐稳定、保障地方经济发展作出了积极贡献，取得了良好的法律效果和社会效果。安置帮教工作改革所取得的成效以及为配套改革所制定的诸如衔接管理、分类帮扶、社会化参与等各项制度，需要在进一步总结完善的基础上，通过地方立法的形式予以固化。但是，由于缺少法律法规的支撑，在推进安置帮教工作改革过程中，各地在政府支持、部门协作、工作保障、社会参与等方面出现发展不够均衡，齐抓共管、融合发展的社会保护制度体系难以建立，安置帮教对象的合法权益得不到有效保障，安置帮教工作机制、流程及资源配置的系统性、规范性和稳定性不强等问题，严重制约了安置帮教工作的深入发展。

（二）推进安置帮教工作地方立法是安置帮教高质量发展的迫切需要。

安置帮教工作是特殊人群服务管理的一个重要方面，是构建司法行政系统刑罚执行一体化工作体系的重要组成部分。经过近些年安置帮教工作的不断探索实践，江苏已基本形成了“以服务管理为主、信息实战主导、教育帮扶多元、社会参与多样、成员单位协作”的安置帮教工作模式。为贯彻落实江苏省委“高质量发展走在全国前列”的决策部署，江苏省司法厅党委积极响应号召，结合全省安置帮教工作实际，制定了《江苏省安置帮教工作高质量发展实施方案》，提出在维护安全稳定、推动改革发展、创新回归载体、加强信息运用四个方面走在全国前列的工作目标。通过调研分析和对标找差，找准了安置帮教工作在法治化建设、工作队伍能力素质、衔接安置、教育帮扶质量四个方面存在的十多项问题与不足，目前迫切需要通过制定安置帮教工作省级政府规章或地方条例等方式予以推动解决，同时通过推动地方立法为全国安置帮教工作立法提供江苏经验和样本。

（三）推进安置帮教工作地方立法是安置帮教参与社会治理的迫切需要。

依法治理是维护社会和谐稳定、实现国家长治久安的必然要求。安置帮教工作作为政府主导的社会治理体系的一项基础性工作，应当融入全面依法治国和依法治省的战略布局，纳入法治化轨道。通过运用法治方式提高安置帮教工作质量和社会治理实效，是安置帮教工作高质量发展的内在要求。刑释解矫人员属于社会特殊群体，是违法犯罪等各类社会问题的易发多发人群。目前江苏安置帮教对象人数已达21.3万人，每年新增安置帮教对象在5.5万人左右。能否顺利衔接好、安置好、教育帮扶好这一特殊群体，最大限度地减少社会不稳定因素，成为摆在江苏司法行政人面前的必答“考卷”。为此，江苏省司法厅提出了在“融合共治、责任共担、资源共享、社会协同”等方面实现安置帮教工作转型增效的工作目标，决定通过安置帮教工作转型增效来全力投入国家治理体系和治理能力现代化的实践，努力为维护稳定、促进地方经济社会发展作出积极贡献。但在实际工作中，由于缺少专门法律法规对安置帮教工作进行全面规范，造成相关部门责任边界不清晰、社会资源调配依据不充分、社会力量参与帮教不积极、司法行政牵头不够有力及善治共治的局面难以形成等尴尬局面。对此，省内有关方面专家学者和关心关注安置帮教工作的有识之士，不断在为安置帮教工作地方立法建言献策。据统计，近几年江苏有近20位省人大代表和政协委员就安置帮教地方立法问题向省人大和省政协提交了相关建议和提案，这在一定程度上助推了江苏安置帮教工作地方立法的进程。

二、推进安置帮教工作地方立法应注意把握的几个问题

（一）安置帮教的性质与特点

1. 性质：

安置帮教工作是一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。在安置帮教立法中，应围绕安置帮教这一性质确定立法宗旨和立法目的。

2. 特点：

(1）政治性。安置帮教工作事关刑释解矫人员的释放安置和教育帮扶，事关社会和谐稳定大局，是在各级党委、政府的统一领导下开展，也是国际人权斗争领域的一项重要工作，具有政治属性。（2）特定性。安置帮教工作只针对特定的对象，即从监所依法刑满释放的人员和社区矫正期满解除矫正的人员。安置帮教期限分别为5年和3年。监所刑满释放后仍被执行附加剥夺政治权利的不在之列2。（3）非强制性。监所服刑人员刑满释放和社区矫正对象解除矫正后，即意味着其成为正常的社会人，在无犯罪的情形下，不能对其采取任何强制性措施，只能实行公益性的引导、扶助、教育和管理。（4）协同性。安置帮教工作是一项复杂的系统工程，涉及多个部门和社会多个方面。做好这项工作必须加强领导、协调配合、齐抓共管、形成合力。（5）社会性。安置帮教工作是一项具有广泛社会基础的工作，需要通过多种渠道的教育宣传和发动，引导社会各阶层和各种力量支持和参与。只有发动广泛的社会力量，调动社会各方面的积极性，才能共同做好此项工作，有效维护社会和谐稳定。

（二）安置帮教的立法原则

通过立法明确安置帮教工作谁主管、谁负责的原则，齐抓共管、融合共治的原则，以人为本、因人制宜与分类帮扶相结合的原则，政府、社会与家庭帮教相结合的原则，工作程序制度化与保障安置帮教对象合法权益的原则等3。

具体到立法中，必须做到“四个结合”。一是坚持依法依规和科学民主相结合。以宪法和相关法律、规定为依据，确保安置帮教政府规章和条例制定合法合规。坚持理论和实践相统一，注重立法的科学性，并充分考虑基层的需求和意见，真正体现民主。二是坚持问题导向和目标引领相结合。一方面，聚焦当前制约安置帮教工作发展的突出问题，研究提出制度性解决方案。另一方面，对照现行法律、制度要求和新时期安置帮教面临的新形势、新任务、新目标，准确定位，使立法适应发展要求。三是坚持政府主导和社会参与相结合。明确各级政府及有关部门在安置帮教工作中的职责定位，强力推动各部门责任履行。同时，以立法为契机，学习借鉴国内外安置帮教工作成功经验，扩大社会力量参与，彰显社会化优势和成效。四是坚持巩固成果和鼓励创新相结合。通过制定政府规章和条例对各地的成熟经验和有益探索成果进行总结和提炼，上升到制度层面予以固化。同时，考虑到安置帮教作为一种具有社会管理服务属性的非强制性工作，在形式上和运作模式上可以更多地体现社会性、区域性和针对性，为各地创新发展留出更多空间。

（三）安置帮教的责任界定

1. 主体责任。

通过政府规章或条例明确地方党委政府在安置帮教工作中的主体责任。重申各级党委、政府是安置帮教工作的决策者和指挥者，县、乡两级党委政府主要负责人对安置帮教工作负总责，分管领导是第一责任人。

2. 牵头责任。

随着综治委职能的调整，应明确司法行政机关在安置帮教工作中的牵头落实地位和职责。省、设区的市司法行政部门指导刑释解矫人员安置帮教工作，县（市、区）司法行政部门安置帮教机构具体承担安置帮教工作的组织、协调、督促和指导工作，司法所承担安置帮教的日常工作4。

3. 协助责任。

明确各级公安、民政、人社等成员单位和有关社会团体、企事业单位等在安置帮教工作中的协助落实地位和职责。

4. 法律责任。

明确规定有关单位和个人违反安置帮教工作相关规定应承担的行政、刑事等方面的法律责任。

（四）安置帮教的工作机制

安置帮教工作是社会治安综合治理工作的重要内容，实行“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、法治保障”的工作机制。具体来讲，有以下五种工作机制需要在立法中予以体现：一是衔接机制。通过立法进一步健全安置帮教的衔接管理制度，强化刑满释放重点帮教对象的“必接必送”制度落实。二是管理机制。明确公安机关的监督管理职责。强化重点帮教对象提交公安机关列管制度。司法行政机关负责建立安置帮教小组，做好日常走访、协助查找安置帮教失联人员等工作。三是教育帮扶机制。司法行政机关要做好安置帮教对象报到后的首次谈话教育及多种形式的思想政治、法治、道德和文化教育等日常帮教工作，引导其遵纪守法、自食其力。同时，重点做好“三无”“三假”以及困难安置帮教对象的帮扶救助工作。四是协作机制。司法行政机关要做好安置帮教的牵头落实工作，协调公安、民政、人社等相关部门单位在安置帮教工作中发挥各自职能作用，形成工作合力，推动安置帮教工作开展。五是保障机制。明确安置帮教工作的机构设置、人员配备、设施建设、经费支出范围和标准等；健全完善安置帮教人才选拔机制和队伍培训教育制度；推动过渡性安置基地建设，完善社会企业参与建立过渡性安置基地的相关奖励制度；健全政府鼓励和引导社会力量参与帮教工作等制度。

三、如何推进安置帮教工作地方立法

安置帮教工作地方立法是一项艰巨的任务，牵涉到政府的多个部门和社会的方方面面。为规范、服务和管理好刑释解矫人员这一特殊群体而立法，受传统观念影响，必然会面临诸多困难和阻力。一方面，来自思想认识层面。有人认为这项工作性质特殊，政策性、政治性强，一些工作内容和做法不便于公开，谈立法为时尚早。另一方面，来自实践层面。有人认为安置帮教对象为自由公民，不便于从管理上多加约束，再贴“标签”，会有干涉人身自由和限制公民权利之嫌，也不利于促其回归、融入社会和国际人权斗争的需要，谈立法条件尚不具备。因此，在国家层面推进安置帮教立法任重而道远。而此项立法工作从地方层面做起，自下而上，具有可行性，且有实践范例。笔者认为，推进安置帮教地方立法工作刻不容缓、时不我待，但仍须循序渐进、稳步推进。

一是加强宣传，营造良好氛围。安置帮教工作机构要充分利用各种新闻媒介和多种渠道主动向地方各级党委政府及社会各界进行宣传，向服刑在矫人员和刑释解矫人员进行宣传，宣传这些年尤其是自党的十八大以来，在各级党委政府领导下，司法行政机关牵头相关单位部门并利用社会力量共同做好安置帮教工作，为维护社会和谐稳定所取得的巨大成就，不断扩大安置帮教工作的影响力和社会知晓面，努力形成共识，营造全社会关心关注安置帮教工作的良好氛围，为更好地推进安置帮教地方立法创造有利条件。

二是加强调研，把准立法方向。近几年江苏为加快推进安置帮教工作改革发展，从刑罚执行一体化角度多次组织安置帮教工作专项调研，在不断总结安置帮教好的做法和成效的同时，坚持问题导向，切实查找制约安置帮教工作发展的诸如刑释衔接难、工作保障不到位、社会力量参与不够等问题，提出有针对性对策措施和建议，为领导决策提供依据和参考。今年5月初，江苏省司法厅为认真答复省人大代表、全国“三八红旗手”、扬州市江都区民政局双拥办副主任陈巧云所提的关于加强安置帮教工作，进一步推进安置帮教地方立法的建议，由省司法厅分管领导带队专赴扬州市开展安置帮教工作调研，并决定将扬州市江都区作为全省安置帮教工作重点突破发展的试点地区，运用“解剖麻雀”的方式做好安置帮教工作的实证研究，以点带面，推动全省安置帮教工作发展，并努力为安置帮教地方立法做好理论和实践准备。

三是加强借鉴，力求创新突破。“他山之石，可以攻玉。”美国的出狱人保护制度中关于建立矫正中心、“中途之家”，培育非营利性实体，帮助刑满释放人员寻找工作、实施善举、提供回归社会服务等做法5；德国《刑法典》中矫正与保安处分，《刑法执行法》中保安处分的做法6；日本《更生事业保护法》中设立更生保护场所为被保护者提供住宿、辅导及必要的保护，以及在全国设立更生保护联盟（BBS）和更生保护妇女会分别对未成年人和妇女进行特定的保护等做法7；我国香港特别行政区出狱人保护制度中由社会福利署为刑满释放人员提供住宿、职业训练，设立感化院对青少年进行善后辅导服务，由非政府组织香港善导会对刑满释放人员进行释前辅导、帮助重构家庭关系、社区教育等做法8；我国澳门特别行政区对刑满释放人员实施跟进式教育和社会保护制度等做法9，等等。关于出狱人保护制度和法律的规定，有许多值得我们立法借鉴的地方。

从国内安置帮教地方立法情况看，1991年3月15日，山东省第七届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《山东省安置帮教刑满释放和解除劳动教养人员的若干规定》，是国内较早的安置帮教地方立法，但该规定已于2015年4月1日被废止。较早进行安置帮教地方立法的省份还有河北省，该省于1992年12月19日经河北省第七届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《河北省安置帮教刑满释放、解除劳动教养人员条例》，但该条例也于2013年9月27日被废止。目前仍然有效的省级地方性法规是《上海市安置帮教工作规定》，该规定于2012年11月21日经上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，2013年4月1日起施行。此规定虽然只有16条内容，但现在许多内容仍然可以适用。

在省级安置帮教政府规章制定方面，浙江省走在前列。2002年8月23日，浙江省人民政府第七十三次常务会议审议通过的《浙江省归正人员安置帮教工作办法》，于2002年10月1日起施行，2015年12月28日修订，共计26条，该办法相较于上海的规定内容上更丰富、程序上更细。再从设区的市层面来看，2003年12月9日，湖北省武汉市人民政府第三十三次常务会议审议通过的《武汉市刑满释放人员和解除劳动教养人员安置帮教工作办法》，于2004年2月10日起施行，目前仍然有效，但有些表述明显过时。而2005年4月21日浙江省宁波市人民政府第四十三次常务会议审议通过的《宁波市归正人员安置帮教工作实施细则》，已于2016年1月7日被废止。

山东、河北、上海、浙江等省（市）及武汉、宁波等设区的市在推进安置帮教地方立法方面进行了有益探索并作出了积极贡献，其中一些做法值得江苏及其他省（市、区）制定政府规章或地方性法规时学习和借鉴。江苏省安置帮教工作地方立法计划分三步走：

第一步：制定综合性规范性文件，为地方立法奠定基础。江苏省司法厅在广泛调研基础上，从规范和保障安置帮教工作出发，协调并牵头省法院、省检察院、省教育厅、省公安厅等17个部门单位，于2019年6月制定出台了《江苏省安置帮教工作办法》，对江苏近年来安置帮教工作成功的经验做法予以总结提炼，最终形成一部省级综合性规范性文件，供全省各地执行，收效较好，并在全国产生积极影响。该办法共七章52条，主要包括总则、职责分工、释放准备、释放衔接、教育帮扶、工作机制、分则等。此办法对加强和规范安置帮教工作开展，进一步提高其权威性、法治性、执行力，具有重要引领和制度保障作用，也为下一步安置帮教地方立法奠定了基础。

第二步：制定省级政府规章，为地方条例出台创造条件。2020年4月，江苏省司法厅制定了《关于调研起草制定〈江苏省安置帮教工作规定〉的方案》，成立了《江苏省安置帮教工作规定》立法工作领导小组，由司法厅主要领导担任组长，分管领导担任副组长，厅机关相关处室主要负责人担任组员。该小组负责立法的起草、申报等工作。规定内容框架主要包括总则、职责分工、工作运行、机制保障、附则五个部分。总则部分主要明确立法的目的意义、安置帮教的定义、原则等内容。职责分工部分主要规定党委政府及司法行政、公安、民政、人社等成员单位和有关社会团体、企事业单位的地位和职责。工作运行部分主要规定司法行政机关和安置帮教各成员单位在刑释解矫人员安置、管理、教育、帮扶等活动中的具体工作要求。机制保障部分主要规定安置帮教运行机制、考核机制、人员保障机制、经费保障机制等内容。附则部分主要规定解释权和施行时间等。在调研起草过程中小组还将适时对规定相关内容进行调整和完善。随着原江苏省政府法制办与省司法厅的机构重组，省司法厅的立法职能得以增强，这也为江苏从省级层面出台政府规章提供了有利契机。因此，江苏省司法厅决定加快安置帮教政府规章的出台步伐，拟于2020年下半年正式将《江苏省安置帮教工作规定》作为省政府2021年立法工作计划予以申报，力争2021年上半年提请省政府常务会议审议通过。

第三步：制定地方条例，为国家层面立法探路。近几年来，江苏省司法厅党委高度重视安置帮教地方立法工作，结合省人大代表建议和政协委员议案的答复办理工作，积极主动争取，不断加大安置帮教工作宣传力度，终将安置帮教工作地方立法项目提上人大议事日程。在《江苏省人大常委会2018-2022年立法规划》中，已经明确将《江苏省刑满释放人员帮教工作条例》列为调研项目。在该立法计划期限内，江苏省司法厅将主要会同相关部门和单位加强对安置帮教工作立法调研，进一步总结安置帮教工作成功做法和经验，查找问题和不足，制定有针对性的对策措施，为下一个五年立法计划将安置帮教条例转为正式立法项目做准备。同时，江苏省司法厅也在积极努力，在出台政府规章基础上，利用自身职能优势，通过协调省人大常委会相关部门，加快推进安置帮教地方立法进程，从而为安置帮教工作高质量发展提供强力法律支撑。

注释

1参见江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省司法厅、江苏省教育厅等17部门：《关于印发<江苏省安置帮教工作办法>的通知》（苏司通[2019]15号）。

2参见江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省公安厅、江苏省司法厅《关于做好被剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯执行衔接工作的通知》（苏司通[2012]137号）。

3参见司法部司法研究所课题组：《安置帮教立法主要问题研究》，《中国司法》，2014年第6期。

4参见江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院、江苏省司法厅、江苏省教育厅等17部门：《关于印发<江苏省安置帮教工作办法>的通知》（苏司通[2019]15号）。

5张光东、万力主编：《特殊人群管理全覆盖的理论与实践》，江苏人民出版社2014年8月版，第346~348页。

6刘强主编：《各国（地区）社区矫正法规选编及评价》，中国人民公安大学出版社2004年版，第408~412页和第419~420页。

7张光东、万力主编：《特殊人群管理全覆盖的理论与实践》，江苏人民出版社2014年8月版，第349~351页。

8张光东、万力主编：《特殊人群管理全覆盖的理论与实践》，江苏人民出版社2014年8月版，第351~352页。

9参见司法部司法协助外事司：《关于参加澳门的社区矫治理论与实践研讨会有关情况的报告》，《司法外事简报》，2007年第1期。